公眾參與環(huán)保怎樣能更有效

 在zui近召開的“公眾參與環(huán)境保護(hù)”中國嘉興論壇上，浙江省嘉興市環(huán)保局局長章劍坦陳:眼下，公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道還不是很廣泛，制度安排也不是很完善。他表示，“我們希望通過環(huán)保部門與公眾進(jìn)行溝通，多聽聽民間的聲音、老百姓的聲音，搭起政府和老百姓之間的橋梁。”

章劍的一番話引起了筆者的共鳴。竊以為，完善公眾參與環(huán)保機(jī)制，首先需要解決的現(xiàn)實(shí)問題在于，有關(guān)部門如何才能聽到公眾的聲音？怎樣才能準(zhǔn)確把握民意？

事實(shí)上，即使拋開了人為因素和技術(shù)因素的影響，有關(guān)部門準(zhǔn)確把握民意也并非是件容易的事。近年來，許多地方已做到將環(huán)保項目通過網(wǎng)絡(luò)或媒體征求公眾意見，這當(dāng)然值得肯定，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。美國輿論統(tǒng)計學(xué)家和民意測驗(yàn)創(chuàng)始人喬治·霍勒斯·蓋洛普認(rèn)為，隨機(jī)性是民意調(diào)查的基礎(chǔ)，只有真正隨機(jī)地選擇被提問的人，才能確保每一個人都有機(jī)會被提問，也就確保了提問結(jié)果能真正反映民意。從這個角度來看，要完善公眾參與環(huán)保機(jī)制，準(zhǔn)確把握民意，應(yīng)建立科學(xué)的民意調(diào)查制度——對于公眾反映強(qiáng)烈的環(huán)保項目，引入現(xiàn)代科技手段，進(jìn)行規(guī)范的民意調(diào)查。無論是環(huán)保審批還是環(huán)境執(zhí)法，要想增強(qiáng)群眾的話語權(quán)，應(yīng)當(dāng)借助現(xiàn)代科技手段，為環(huán)保決策zui大程度地體現(xiàn)民意提供有力的參考依據(jù)。

在建立民意調(diào)查制度的期待上，還應(yīng)形成環(huán)境項目社會風(fēng)險評估機(jī)制。通過充分調(diào)研和論證公眾反映強(qiáng)烈的敏感項目實(shí)施的可行性以及環(huán)境風(fēng)險，防患于未然。當(dāng)前，推行環(huán)境風(fēng)險評估非常必要和緊迫。環(huán)境風(fēng)險評估應(yīng)形成一整套成熟機(jī)制，早日實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化。在項目審批之前，環(huán)保部門可以通過采取比較分析、系統(tǒng)分析、成本效益評價等方式方法，注重收集不同聲音，超前考慮環(huán)境風(fēng)險問題，廣納良言之后做出全面評價。然而，環(huán)保部門力量畢竟有限，而評估工作相當(dāng)復(fù)雜。借鑒*經(jīng)驗(yàn)，民意調(diào)查和評估工作是委托獨(dú)立于主辦單位外的第三方來做。如通過購買公共服務(wù)，采取招投標(biāo)的方式，好中選優(yōu)，優(yōu)中選強(qiáng)，委托社會上的專業(yè)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施民意調(diào)查和風(fēng)險評估。這樣，既能避免環(huán)保部門因“身在此山中”而“當(dāng)局者迷”，又能充分利用專業(yè)機(jī)構(gòu)的人才、技術(shù)和渠道優(yōu)勢，從第三方角度發(fā)現(xiàn)問題、提出建議，確保預(yù)評估客觀公正。

完善公眾參與環(huán)保機(jī)制，需要環(huán)保部門開動腦筋，通過機(jī)制創(chuàng)新，提高公眾投訴的有效性；創(chuàng)造條件，激勵更多的人參與環(huán)保工作，這樣才能形成令人期待的良性循環(huán)。黨的十七大報告把民主理念擴(kuò)展到了“從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的新高度，提出“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。民意參與環(huán)保主要包括兩個層面的含義:首先是表面性、功能性和制度性層面的，也就是公眾參與作為一項具體制度對執(zhí)法的作用；其次是本質(zhì)性、價值性和憲政層面的，也就是對審批、執(zhí)法等行政權(quán)力的約束、控制以及再分配作用。

從理論上講，對涉及地方利稅大戶的環(huán)境違法問題，環(huán)保部門可以也應(yīng)該借助公眾的投訴來推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法。但是，現(xiàn)實(shí)中一些地方的環(huán)保部門在執(zhí)法中往往會遇到種種阻礙。對此，筆者以為，要想取得理想效果，需要有制度來保障公眾能夠有效參與、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法。這方面，我國香港監(jiān)督*執(zhí)法的做法或許可以給我們帶來有益啟示。

香港的獨(dú)立監(jiān)察警方處理投訴委員會（簡稱“監(jiān)警會”）負(fù)責(zé)復(fù)檢和監(jiān)察香港警務(wù)處投訴*科受理的每宗投訴警方個案。監(jiān)警會不直接處理市民投訴，市民投訴由警務(wù)處投訴*科調(diào)查處理，但調(diào)查報告必須由監(jiān)警會來進(jìn)行zui后審核。監(jiān)警會若不接納報告，投訴*科必須補(bǔ)充或重新調(diào)查，直到監(jiān)警會接納報告為止。正是由于監(jiān)警會這一獨(dú)立機(jī)構(gòu)的存在，保證了香港市民對*行政執(zhí)法權(quán)充分、有效的監(jiān)督。

如果我們也能成立一個由社會人士組成的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，接受當(dāng)事人投訴，監(jiān)督地方政府和相關(guān)職能部門，不僅可以暢通訴求渠道，有效消除投訴“腸梗阻”，促進(jìn)環(huán)保部門規(guī)范行政行為，而且可以帶來較好的附加效應(yīng):一是獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受任何權(quán)力或利益控制，處于超然中立狀態(tài)，容易贏得公眾信任。也可以填補(bǔ)環(huán)保部門與舉報人誤會和矛盾的中間地帶；二是獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)帶來的多元視角、豐富信息甚至不同結(jié)論，有助于上級環(huán)保部門督察時拾遺補(bǔ)闕、糾正偏差，確保辦案的及時性、正確性和規(guī)范性。三是我國憲法和法律規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督。成立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)無疑是促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察、文明執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)公眾直接參與國家管理事務(wù)的具體體現(xiàn)。